「美式哥特主义」：若联邦债务问题无法解决，「西哥特人」可能会绕过制度寻求解决方案

您是否能猜出下列人物的共同点：

• 民主党人白宫幕僚长厄斯金·鲍尔斯(Erskine Bowles)
• 前怀俄明州共和党人参议员艾伦·辛普森(Alan Simpson)
• 联邦储备委员会凯文·沃什(Kevin Warsh)，2006-2011
• 奥巴马任命的前美国国家行政管理和预算办公室(OMB)／国会预算办公室(CBO)主任彼得·奥斯扎格(Peter Orszag)
• 科罗拉多州民主党人参议员迈克尔·贝内特(Michael Bennett)
• 斯坦利·德鲁肯米勒(Stanley Druckenmiller)
• 哈莱姆儿童区(Harlem Children's Zone)杰弗里·卡纳达(Geoffrey Canada)
• 第十七届美军参谋长联席会议主席、海军上将迈克·马伦(Mike Mullen)
• 前总统比尔·克林顿(Bill Clinton)
• 圣路易斯联邦储备银行经济学家迈克尔·帕科(Michael Pakko)
• 预算与政策优先中心(Center of Budget and Policy Priorities)理查德·科根(Richard Kogan)

答案揭晓：在某种程度上，上述人物均通过撰写文章¹、发表演讲或者通过方案谈判，以寻求解决财政赤字、福利以及将联邦债务转嫁给后代的「跨代盗窃」等问题。但迄今进展甚微。让我们来看看1790年以来经通胀调整后的人均联邦债务。第二次世界大战期间，为击败轴心国，政府支出激增。按当前美元价值计算，每个美国人需要承担3万美元的联邦债务。如今，这一数字已经增加了约3倍，而且还在继续增长。如果我们计算适龄劳动人口的债务负担，情况将会更加严重。

相关问题：政府支出结构中的福利支出部分挤压了自由支配支出，而后者能够促进生产力和未来经济增长。以下是有关自由支配支出的几点提示：

我们先来看看左边的图表。1960年代末期² 建立联邦医疗保险(Medicare)和联邦医疗补助(Medicaid)制度时，福利支出和非国防自由支配支出的比率最开始平衡于1.0倍。如今这一比率接近3.0倍，而且在未来几年内会上升到4.0倍。预计到2032年，福利支付（加上利息）将永久耗尽所有联邦收入，从而导致自由支配支出的空间所剩无几（见附录）。下列文本框³ 中列出了缩小这一差距的部分解决方案；但其中的单个方案很少具有普遍适用性，因此需要结合利用这些方案，才能将差距缩小到1990年代末期水平。

缩小差距的部分解决方案（图表见附录）

• 参议员桑德斯(Sanders)计划：通过大幅提高针对年收入超过25万美元人群的所得税／资本利得税，使GDP每年增长1%并全部用于自由支配支出
• 参议员沃伦(Warren)：对超过2,000万美元的财富征收1%的财富税，使GDP每年增长0.5%-0.7%（根据税收政策中心）并全部用于自由支配支出
• 将社会保障由储蓄计划转变为福利计划，然后取消用于计算社会保障税的收入上限，而不提高福利；利用收益来增加自由支配支出
• 就联邦医疗保险B部分和D部分开展经济状况调查、提高联邦医疗保险共付额和免赔额、提高合格退休年龄、就社会保障进一步开展经济状况调查、提高联邦医疗保险D部分药品制造商退税率
• 削减国防开支至接近70年来的最低水平，使其占GDP的比重为3.5%，但在全球人均国防开支中排名第三

因此，除非白宫同意在未来10年内削减开支并实现预算平衡，否则「西哥特人」可能会阻止提高债务上限。以下是我收到的问题以及对此给出的答复：

• 是否会在发生「技术性违约」不久后，立即通过政治谈判让一切重回正轨，比如2011年的《预算控制法案》、1985年的《格莱姆·鲁德曼·霍林斯赤字控制法案》和1987年的《平衡预算重申法案》？——我认为会出现这种情况，但不知道需要多长时间
• 鉴于仅获得5名共和党「叛逃者」同意，「西哥特人」是否能够维持统一的党派阵线来对抗债务上限的提高？——答案无法确定。据美国有线电视新闻网(CNN)报道，在拜登获胜或以微弱劣势落败的地区，部分「摇摆州」共和党人表示，他们不愿意支持无条件提高债务上限，并坚持首先达成财政协议。这些共和党人被认为最有可能与共和党领导层决裂
• 如果不提高债务上限，财政部是否可以决定优先偿还某些债务（如联邦债务利息），即遵照「债务优先次序」？——答案无法确定。这将要求财政部准确预测未来的现金流，并预先扣留现金。尽管联邦公开市场委员会(FOMC)2013年的会议纪要中的备注显示财政部将按时偿还债务，但美国财政部部长耶伦(Yellen)的公开声明表示，她认为这种做法超出了财政部的执行能力⁴
• 「西哥特人」是否真的担忧政府支出？——答案无从得知，但我认为这一点并不重要
• 在共和党执政时期，「西哥特人」为什么没有提出同样的问题？——因为「政治」
• 什么因素能让「西哥特人」改变其立场？——股市修正、主权债务评级下调（如2011年）、政府停摆后的民意调查情况以及由此导致的各种后果
• 「西哥特人」这样做是否「负责任」？——根据摩根大通首席执行官或者珍妮特·耶伦(Janet Yellen)的观点，答案是否定的⁵
• 为何债务上限摊牌比预期的时间提前数月？  ——联邦基金利率上升增加了美联储为储备金支付的金额，但减少了向财政部支付的金额。债务利率上升可能会使2023年的财政赤字增加至1.3万亿美元，高于去年5月预测的1.0万亿美元的财政赤字。4月份的税收收入将提供一段宽限期，在现金余额和「非常规措施」资金用罄后，夏季财政赤字将在6月至8月的某个时候达到峰值
•  政府停摆是否会对经济造成持久影响？  ——或许不会。在过去的政府停摆中，即便没有约束性承诺，联邦工作人员在其部门关闭期间依然获得了追溯性薪酬。企业可能会继续生产并积累库存，以期政府在债务上限最终提高后恢复购买
• 上一次（即2011年），固定收益投资者采取了什么行动？——部分投资者从短期国债转向期限更长的国债或银行存款。我不确定在恶化的形势下是否值得这样做，因为最重要的是：债务上限之争更有可能导致暂时的强制支出削减，而非长期债务违约

 

要点：如果「理智人士」无法弄清楚如何以可持续的方式解决债务和支出构成问题，「西哥特人」将试着代为采取行动，并且会引发更严重的经济混乱和政治动荡局面。如果债务问题在今年能够通过某种方式得以解决（但我对这种可能性持怀疑态度），并不意味着这一问题不会再次出现。在政府真正开始清算债务之日，我不确定我依然愿意担任这一角色。

岑博智先生(Michael Cembalest)

摩根资产管理

有关联邦债务利息、美国加税历史、国防开支、美国福利计划的实际成本与预估成本对比以及福利交叉点的图表，请参阅附录

债务上限相关术语

债务优先次序。数名共和党众议院议员可能通过立法强制推行「债务优先次序」计划，根据这项计划，财政部将按照法案具体规定优先偿还某些债务。参议院不太可能通过这一法案，而且该法案可能因为影响部分人的利益而在共和党内部引起分歧。耶伦部长表示，财政部没有能力执行「债务优先次序」计划，此外她还认为，其它国家可能仍然会将这种做法视为违约。然而，如注释4所示，联邦公开市场委员会曾讨论在债务上限僵局期间按时支付利息和本金的计划。

通过债务限额投票削减开支：众议院议长麦卡锡(McCarthy)和众议院共和党核心小组已同意将任何债务限额投票与新的预算协议和财政改革挂钩。相关要求似乎包括将自由支配支出限制在2022财年的水平，并在十年内采用平衡预算决议。这仍然属于普遍性要求，而非详细建议。

两党委员会：参议员曼钦（Manchin，西维吉尼亚民主党）呼吁成立委员会就削减开支进行谈判，以配合债务上限投票。目前，民主党领导层对此并未表达赞成意愿。2011年，为换取共和党对债务上限问题的投票，政府成立了国会委员会，建议以大致相当于提高债务限额的规模削减财政赤字。

万亿美元硬币。如果不能获得国会支持，财政部能否通过发行一枚面值1万亿美元的硬币存入美联储的账户，将资金用于支付所有到期债券，以此来解决僵局？——耶伦部长认为这种做法只是在「耍花招」。

特殊程序——众议院表决请愿。如果民主党能够找到5名或更多的共和党成员同意无条件提高债务上限，那么他们可以通过推动「表决请愿」来迫使众议院议长麦卡锡将债务上限法案提交给国会。这将有效地迫使众议院对任何立法提案进行表决，但通常需要数周的程序步骤才能完成。

附录图表

• 1960年以来的联邦债务利息，以及国会预算办公室截至2035年的预测数据
• 1950年以来美国加税历史（占GDP的百分比以及联邦收入占GDP的百分比）。虽然加税规模高达GDP的2%或更多，但同期总体税收大幅降低。红色小方块显示了所需的加税规模；如果将其全部用于增加自由支配支出，那么福利支出与非国防自由支配支出的比率将下降至2.2倍。桑德斯的高净值人士收入加税和资本利得税计划以及沃伦的财富税计划也将同时推出
• 美国自1940年以来的国防开支占GDP的百分比，以及2021年与其它国家／地区相比的人均国防开支
• 美国福利计划的实际成本与预估成本对比
• 交叉点：当福利与利息总额预计超过政府税收收入时

¹ 示例：《赤字、债务与迫在眉睫的灾难：福利计划改革或为唯一希望》(Deficits, Debt and Looming Disaster: Reform of Entitlement Programs May Be the Only Hope)，圣路易斯联邦储备银行，2009年1月1日

² 20世纪的权利政治。当1960年代推出联邦医疗保险(Medicare)时，参议院将其描述为「明目张胆的社会主义」；1961年甚至曾发行过一张名为《罗纳德·里根公开表明反对社会主义化医疗》(Ronald Reagan Speaks Out Against Socialized Medicine)的专辑。在这之前二十年，当杜鲁门提出一项全国医疗计划时，该计划被众议院小组委员会称为「共产主义阴谋」。1930年代，当罗斯福推行社会保障制度时，他曾被阿尔夫·兰登（Alf Landon，罗斯福在1936年总统大选中的共和党对手）、俄亥俄州、宾夕法尼亚州和明尼苏达州的共和党参议员以及出版商威廉·伦道夫·赫斯特(William Randolph Hearst)烙上「共产主义支持者」标签。

³ 单一支付者医疗体系能否降低福利支出，从而为自由支配支出留出更多空间？——答案无法确定。这一体系可能需要将目前支付给私营部门保险公司的保费转变为税收，以便为全体公民的医疗保险提供资金。单一支付者医疗体系有助于政府发挥更大的杠杆作用，以降低联邦医疗补助和联邦医疗保险开支。然而，除非「实用性」和「资源」受到限制，否则单一支付者医疗体系无法保证更经济的医疗体系。  如附录所示，福利计划成本历来大幅超过初始预测。

⁴ 在债务上限僵局期间处理政府支付项目的三个程序为：「第一个原则是，美国国债的本金和利息将继续按时支付。第二个原则是，财政部将每天决定是否偿还或者推迟其它政府支付项目。第三个原则是，所有支付项目都将照常结算。就本金及利息支付而言，财政部将到期债券进行拍卖，从而将其展期为新发行债券，以此为到期美国国债的本金支付提供资金；由此，新发行债券将为到期债券的赎回提供资金。利息将由国库一般账户中的可用现金支付。然而，为了保证息票支付，即使在某一天具备足够的资金余额，财政部仍可能需要推迟或暂停其它政府支付项目，以便积累足够的资金来支付日后的大额息票支付。」联邦公开市场委员会2013年10月16日电话会议纪要

⁵ 美国消费者新闻与商业频道(CNBC)引用杰米(Jamie)的话如下：「我们永远不应该质疑美国政府的信誉。这是不容置疑的。这种情况绝不应该发生……质疑本身就是错误的做法。这只是全球金融结构的一部分。任何人都应该严肃对待这个问题。」美国财政部部长耶伦(Yellen)表示，美国债务违约将「对美国经济、全体美国民众的生计以及全球金融稳定造成不可挽回的损害」。