「美式哥特主義」：若聯邦債務問題無法解決，「西哥特人」可能會繞過制度尋求解決方案

您是否能猜出下列人物的共同點：

• 民主黨人白宮幕僚長厄斯金·鮑爾斯(Erskine Bowles)
• 前懷俄明州共和黨人參議員艾倫·辛普森(Alan Simpson)
• 聯邦儲備委員會凱文·沃什(Kevin Warsh)，2006-2011
• 奧巴馬任命的前美國國家行政管理和預算辦公室(OMB)／國會預算辦公室(CBO)主任彼得·奧斯扎格(Peter Orszag)
• 科羅拉多州民主黨人參議員邁克爾·貝內特(Michael Bennett)
• 斯坦利·德魯肯米勒(Stanley Druckenmiller)
• 哈萊姆兒童區(Harlem Children's Zone)杰弗裡·卡納達(Geoffrey Canada)
• 第十七屆美軍參謀長聯席會議主席、海軍上將邁克·馬倫(Mike Mullen)
• 前總統比爾·克林頓(Bill Clinton)
• 聖路易斯聯邦儲備銀行經濟學家邁克爾·帕科(Michael Pakko)
• 預算與政策優先中心(Center of Budget and Policy Priorities)理查德·科根(Richard Kogan)

答案揭曉：在某種程度上，上述人物均通過撰寫文章¹、發表演講或者通過方案談判，以尋求解決財政赤字、福利以及將聯邦債務轉嫁給後代的「跨代盜竊」等問題。但迄今進展甚微。讓我們來看看1790年以來經通脹調整後的人均聯邦債務。第二次世界大戰期間，為擊敗軸心國，政府支出激增。按當前美元價值計算，每個美國人需要承擔3萬美元的聯邦債務。如今，這一數字已經增加了約3倍，而且還在繼續增長。如果我們計算適齡勞動人口的債務負擔，情況將會更加嚴重。

相關問題：政府支出結構中的福利支出部分擠壓了自由支配支出，而後者能夠促進生產力和未來經濟增長。以下是有關自由支配支出的幾點提示：

我們先來看看左邊的圖表。 1960年代末期²建立聯邦醫療保險(Medicare)和聯邦醫療補助(Medicaid)制度時，福利支出和非國防自由支配支出的比率最開始平衡於1.0倍。如今這一比率接近3.0倍，而且在未來幾年內會上升到4.0倍。預計到2032年，福利支付（加上利息）將永久耗盡所有聯邦收入，從而導致自由支配支出的空間所剩無幾（見附錄）。下列文本框³中列出了縮小這一差距的部分解決方案；但其中的單個方案很少具有普遍適用性，因此需要結合利用這些方案，才能將差距縮小到1990年代末期水平。

縮小差距的部分解決方案（圖表見附錄）

• 參議員桑德斯(Sanders)計劃：通過大幅提高針對年收入超過25萬美元人群的入息稅／資本利得稅，使GDP每年增長1%並全部用於自由支配支出
• 參議員禾倫(Warren)：對超過2,000萬美元的財富徵收1%的財富稅，使GDP每年增長0.5%-0.7%（根據稅收政策中心）並全部用於自由支配支出
• 將社會保障由儲蓄計劃轉變為福利計劃，然後取消用於計算社會保障稅的收入上限，而不提高福利；利用收益來增加自由支配支出
• 就聯邦醫療保險B部分和D部分開展經濟狀況調查、提高聯邦醫療保險共付額和免賠額、提高合資格退休年齡、就社會保障進一步開展經濟狀況調查、提高聯邦醫療保險D部分藥品製造商退稅率
• 削減國防開支至接近70年來的最低水平，使其佔GDP的比重為3.5%，但在全球人均國防開支中排名第三

因此，除非白宮同意在未來10年內削減開支並實現預算平衡，否則「西哥特人」可能會阻止提高債務上限。以下是我收到的問題以及對此給出的答覆：

• 是否會在發生「技術性違約」不久後，立即通過政治談判讓一切重回正軌，正如2011年的《預算控制法案》、1985年的《格萊姆·魯德曼·霍林斯赤字控制法案》和1987年的《平衡預算重申法案》？——我認為會出現這種情況，但不知道需要多長時間
• 鑑於僅獲得5名共和黨「叛逃者」同意，「西哥特人」是否能夠維持統一的黨派陣線來對抗債務上限的提高？——答案無法確定。據美國有線電視新聞網(CNN)報導，在拜登獲勝或以微弱劣勢落敗的地區，部分「搖擺州」共和黨人表示，他們不願意支持無條件提高債務上限，並堅持首先達成財政協議。這些共和黨人被認為最有可能與共和黨領導層決裂
• 如果不提高債務上限，財政部是否可以決定優先償還某些債務（如聯邦債務利息），即遵照「債務優先次序」？——答案無法確定。這將要求財政部準確預測未來的現金流，並預先扣留現金。儘管聯邦公開市場委員會(FOMC)2013年的會議紀要中的備註顯示財政部將按時償還債務，但美國財政部部長耶倫(Yellen)的公開聲明表示，她認為這種做法超出了財政部的執行能力⁴
• 「西哥特人」是否真的擔憂政府支出？——答案無從得知，但我認為這一點並不重要
• 在共和黨執政時期，「西哥特人」為甚麼沒有提出同樣的問題？——因為「政治」
• 甚麼因素能讓「西哥特人」改變其立場？——股市修正、主權債務評級下調（如2011年）、政府停擺後的民意調查情況以及由此導致的各種後果
• 「西哥特人」這樣做是否「負責任」？——根據摩根大通首席執行官或者珍妮特·耶倫(Janet Yellen)的觀點，答案是否定的⁵
• 為何債務上限攤牌比預期的時間提前數月？——聯邦基金利率上升增加了聯儲局為儲備金支付的金額，但減少了向財政部支付的金額。債務利率上升可能會使2023年的財政赤字增加至1.3萬億美元，高於去年5月預測的1.0萬億美元的財政赤字。4月份的稅收收入將提供一段寬限期，在現金餘額和「非常規措施」資金用罄後，夏季財政赤字將在6月至8月的某個時候達到峰值
• 政府停擺是否會對經濟造成持久影響？——或許不會。在過去的政府停擺中，即便沒有約束性承諾，聯邦工作人員在其部門關閉期間依然獲得了追溯性薪酬。企業可能會繼續生產並積累庫存，以期政府在債務上限最終提高後恢復購買
• 上一次（即2011年），固定收益投資者採取了甚麼行動？——部分投資者從短期國債轉向期限更長的國債或銀行存款。我不確定在惡化的形勢下是否值得這樣做，因為最重要的是：債務上限之爭更有可能導致暫時的強制支出削減，而非長期債務違約

要點：如果「理智人士」無法弄清楚如何以可持續的方式解決債務和支出構成問題，「西哥特人」將試着代為採取行動，並且會引發更嚴重的經濟混亂和政治動盪局面。如果債務問題在今年能夠通過某種方式得以解決（但我對這種可能性持懷疑態度），並不意味着這一問題不會再次出現。在政府真正開始清算債務之日，我不確定我依然願意擔任這一角色。

岑博智先生(Michael Cembalest)
摩根資產管理

有關聯邦債務利息、美國加稅歷史、國防開支、美國福利計劃的實際成本與預估成本對比以及福利交叉點的圖表，請參閱附錄

債務上限相關術語

債務優先次序。數名共和黨眾議院議員可能通過立法強制推行「債務優先次序」計劃，根據這項計劃，財政部將按照法案具體規定優先償還某些債務。參議院不太可能通過這一法案，而且該法案可能因為影響部分人的利益而在共和黨內部引起分歧。耶倫部長表示，財政部沒有能力執行「債務優先次序」計劃，此外她還認為，其他國家可能仍然會將這種做法視為違約。然而，如註釋4所示，聯邦公開市場委員會曾討論在債務上限僵局期間按時支付利息和本金的計劃。

通過債務限額投票削減開支：眾議院議長麥卡錫(McCarthy)和眾議院共和黨核心小組已同意將任何債務限額投票與新的預算協議和財政改革掛鉤。相關要求似乎包括將自由支配支出限制在2022財年的水平，並在十年內採用平衡預算決議。這仍然屬於普遍性要求，而非詳細建議。

兩黨委員會：參議員曼欽（Manchin，西弗吉尼亞民主黨）呼籲成立委員會就削減開支進行談判，以配合債務上限投票。目前，民主黨領導層對此並未表達贊成意願。2011年，為換取共和黨對債務上限問題的投票，政府成立了國會委員會，建議以大致相當於提高債務限額的規模削減財政赤字。

萬億美元硬幣。如果不能獲得國會支持，財政部能否通過發行一枚面值1萬億美元的硬幣存入聯儲局的賬戶，將資金用於支付所有到期債券，以此來解決僵局？ ——耶倫部長認為這種做法只是在「耍花招」。

特殊程序——眾議院表決請願。如果民主黨能夠找到5名或更多的共和黨成員同意無條件提高債務上限，那麼他們可以通過推動「表決請願」來迫使眾議院議長麥卡錫將債務上限法案提交給國會。這將有效地迫使眾議院對任何立法提案進行表決，但通常需要數周的程序步驟才能完成。

附錄圖表

• 1960年以來的聯邦債務利息，以及國會預算辦公室截至2035年的預測數據
• 1950年以來美國加稅歷史（佔GDP的百分比以及聯邦收入佔GDP的百分比）。雖然加稅規模高達GDP的2%或更多，但同期總體稅收大幅降低。紅色小方塊顯示了所需的加稅規模；如果將其全部用於增加自由支配支出，那麼福利支出與非國防自由支配支出的比率將下降至2.2倍。桑德斯的高淨值人士收入加稅和資本利得稅計劃以及禾倫的財富稅計劃也將同時推出
• 美國自1940年以來的國防開支佔GDP的百分比，以及2021年與其他國家／地區相比的人均國防開支
• 美國福利計劃的實際成本與預估成本對比
• 交叉點：當福利與利息總額預計超過政府稅收收入時

¹示例：《赤字、債務與迫在眉睫的災難：福利計劃改革或為唯一希望》(Deficits, Debt and Looming Disaster: Reform of Entitlement Programs May Be the Only Hope)，聖路易斯聯邦儲備銀行，2009年1月1日

²20世紀的權利政治。當1960年代推出聯邦醫療保險(Medicare)時，參議院將其描述為「明目張膽的社會主義」；1961年甚至曾發行過一張名為《羅納德·裡根公開表明反對社會主義化醫療》(Ronald Reagan Speaks Out Against Socialized Medicine)的專輯。在這之前二十年，當杜魯門提出一項全國醫療計劃時，該計劃被眾議院小組委員會稱為「共產主義陰謀」。1930年代，當羅斯福推行社會保障制度時，他曾被阿爾夫·蘭登（Alf Landon，羅斯福在1936年總統大選中的共和黨對手）、俄亥俄州、賓夕法尼亞州和明尼蘇達州的共和黨參議員以及出版商威廉·倫道夫·赫斯特(William Randolph Hearst)烙上「共產主義支持者」標籤。

³單一支付者醫療體系能否降低福利支出，從而為自由支配支出留出更多空間？——答案無法確定。這一體系可能需要將目前支付給私營部門保險公司的保費轉變為稅收，以便為全體公民的醫療保險提供資金。單一支付者醫療體系有助於政府發揮更大的槓桿作用，以降低聯邦醫療補助和聯邦醫療保險開支。然而，除非「實用性」和「資源」受到限制，否則單一支付者醫療體系無法保證更經濟的醫療體系。如附錄所示，福利計劃成本歷來大幅超過初始預測。

⁴在債務上限僵局期間處理政府支付項目的三個程序為：「第一個原則是，美國國債的本金和利息將繼續按時支付。第二個原則是，財政部將每天決定是否償還或者推遲其他政府支付項目。第三個原則是，所有支付項目都將照常結算。就本金及利息支付而言，財政部將到期債券進行拍賣，從而將其展期為新發行債券，以此為到期美國國債的本金支付提供資金；由此，新發行債券將為到期債券的贖回提供資金。利息將由國庫一般賬戶中的可用現金支付。然而，為了保證息票支付，即使在某一天具備足夠的資金餘額，財政部仍可能需要推遲或暫停其他政府支付項目，以便積累足夠的資金來支付日後的大額息票支付。」聯邦公開市場委員會2013年10月16日電話會議紀要

⁵美國消費者新聞與商業頻道(CNBC)引用傑米(Jamie)的話如下：「我們永遠不應該質疑美國政府的信譽。這是不容置疑的。這種情況絕不應該發生……質疑本身就是錯誤的做法。這只是環球金融結構的一部分。任何人都應該嚴肅對待這個問題。」美國財政部部長耶倫(Yellen)表示，美國債務違約將「對美國經濟、全體美國民眾的生計以及環球金融穩定造成不可挽回的損害」。